הבלוג של אורי הייטנר

תגובה לגבריאל שטרסמן, "החלת המשפט הישראלי על הגולן לא תמנע הסדר עם סוריה", "כיוונים חדשים" 22, יוני 2010

בחתירתו לנסיגה ישראלית מן הגולן, נתקל גבריאל שטרסמן במוקש – הגולן הוא שטח ריבוני, שסופח למדינת ישראל בחוק הכנסת לפני 31 שנים, ב-14.12.81. ככזה, אי אפשר להשוות אותו לשום תקדים, מאחר ומעולם לא נסוגה ישראל משעל אחד שבריבונותה. ההתייחסות לשטח שבריבונות ישראל אינה דומה להתייחסות לשטח המוחזק בידי ישראל מבחינה ביטחונית. עם המוקש הזה מנסה שטרסמן להתמודד.

"אין חיה כזאת", פסק הילד המופתע בהצביעו על הג'ירפה בגן החיות. אין ריבונות ישראלית על הגולן, פסק כבוד השופט שטרסמן, שהרי הנייר סופג הכל. אך גם אם הקלידים ממושמעים וכותבים בדיוק את המילים שהאצבעות מקישות עליהם, אין בכוחם לבטל את המציאות או ליצור מציאות חדשה. אין שחר לטענותיו של שטרסמן, והעובדות עליהן הוא מסתמך מפריכות בעצמן את המסקנה שהוא גוזר מהן.

התיאוריה של שטרסמן מתבססת על העובדה שבחוק הגולן המילה "ריבונות" אינה מופיעה, אלא נכתב בו רק ש"המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בשטח רמת הגולן". כדי לחזק את התיאוריה, הוא משווה את החוק הזה לחוק יסוד ירושלים בירת ישראל, שבה מדובר בפירוש על "ריבונות ישראלית". מכאן הוא גוזר, שאין דינו של הגולן כדינה של ירושלים – על ירושלים הוחלה הריבונות, בעוד שעל הגולן בסך הכל הוחל המשפט, ולא הוחלה הריבונות.

ההשוואה הזאת היא הכשל המרכזי בתיאוריה של שטרסמן – אין כל קשר בין שני החוקים הללו ולכן אין הם ניתנים להשוואה. חוק ירושלים, שחוקק בשנת 1980, לא סיפח את ירושלים לישראל. הוא התקבל 13 שנים אחרי שירושלים סופחה לריבונות ישראל, ב-1967. חוק ירושלים הוגש ביוזמת ח"כ לשעבר גאולה כהן מתנועת "התחיה", ובשלב מסוים אומץ בידי ממשלת בגין וזכה לתמיכתה. החוק עיגן את היותה ירושלים עיר הבירה, משכנם של הכנסת, הממשלה ובית הנשיא ועוד. האופוזיציה, בראשות המערך, יצאה נגד החוק בטענה שהוא חוק דקלרטיבי מיותר, שיגרום לנזק מדיני והסברתי, בעוד אין לו משמעות אמיתית, מאחר וירושלים כבר סופחה לריבונות ישראל.

שטרסמן עצמו מודע לכך, שהרי במקום אחר במאמרו הוא מזכיר את הסיפוח המשפטי  של מזרח ירושלים לישראל, בחתימת שר הפנים משה חיים שפירא ב-28 ביוני 1967.

מאחר ואיש לא הציע לחוקק חוק יסוד לפיו הגולן הוא בירת ישראל, אין כל מקום להשוואה בין חוק הגולן לחוק ירושלים. ההשוואה הנכונה היא בין סיפוח ירושלים ב-67' לסיפוח הגולן ב-81'.

לחתימת שר הפנים שפירא על סיפוח מזרח ירושלים, קדמה החלטה של הכנסת, יום קודם לכן, ב-27 ביוני 1967, לתיקון פקודת סדרי השלטון והמשפט (ולצדה עוד שני חוקים משלימים – חוק לתיקון פקודת העיריות וחוק השמירה על המקומות הקדושים). החוק שקיבלה הכנסת, ביוזמת ראש הממשלה לוי אשכול, קבע ש"המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח מארץ ישראל אשר הממשלה תקבע בצו". על סמך חוק זה, סיפחה הממשלה את מזרח ירושלים ועוד כפרים סביבה, לריבונות מדינת ישראל. בנאומו בכנסת, בו הציג השר שפירא את החוק, הוא אמר: "התפיסה המשפטית של מדינת ישראל, שהייתה מאז ומתמיד תפיסה אורגנית המותאמת לעובדות המדיניות הממשיות, הייתה מושתתת על העיקרון, שהמשפט, השיפוט והמינהל של המדינה חלים על חלקי ארץ ישראל המצויים בריבונותה של המדינה הלכה למעשה. דעת הממשלה היא – ובזאת עולה השקפתה בקנה אחד עם החוק הבין-לאומי – שבנוסף על שליטת צה"ל נחוץ מעשה ריבונות מובהק מצד המדינה, כדי שיהא המשפט הישראלי חל על שטח כזה. מבחינה מעשית ומדינית כאחד, אין מעשה ריבונות כזה יכול להיעשות בלי מספר תנאים מוקדמים, אם רוצים לשקול על שלמות המעשה ויעילותו".  

משמעות דבריו של השר שפירא, היא שהריבונות היא מושג מופשט, שכדי להפכו לממשי, יש להחיל את השיפוט המשפט והמינהל הישראלי על השטח המסופח. או במילים אחרות – המונח "החלת השיפוט, המשפט והמינהל" פירושו – סיפוח לריבונות.

ואכן, זה בדיוק הנוסח של חוק רמת הגולן התשמ"ב, 1981: "המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בשטח רמת הגולן כמתואר בתוספת" [התוספת הינה המפה התוחמת את השטח המסופח א.ה.].

מאחר ונוסח חוק הגולן זהה לנוסח ההחלטה אודות סיפוח ירושלים, על סמך מה קובע שטרסמן ש"הסיפוח הישראלי המשפטי היחיד שנעשה מאז קמה המדינה היה הרחבת תחומי ירושלים"? ועל סמך מה הוא קובע ש"מדינת ישראל לא סיפחה מעולם [ההדגשה במקור א.ה.] את רמת הגולן מבחינה משפטית"? מוזר מאוד.

אם יש הבדל בתוקפן של שתי החלטות הסיפוח לריבונות ישראל, הרי הוא דווקא לטובת הגולן. בעוד ירושלים סופחה בידי שר הפנים על פי החלטת הממשלה, הגולן סופח לישראל בחקיקה של הכנסת, ברוב גדול.

מדוע החליט בגין להביא את סיפוח הגולן להחלטת הכנסת, ולא הסתפק בצו של הממשלה ובחתימה של שר הפנים, כפי שמאפשר החוק? בגין רצה לסתום מראש לקונה משפטית אפשרית. החוק שהתקבל ב-67' דיבר על "החלת השיפוט, המשפט והמינהל על כל שטח של ארץ ישראל אשר הממשלה תקבע בצו", ואין בו הגדרה מהי "ארץ ישראל". כדי למנוע התפלפלות משפטית, שתטען שהמושג "ארץ ישראל" מתייחס לשטחי ארץ ישראל המנדטורית, שלא כללה את הגולן, הוא סתם את הפירצה האפשרית בחוק מיוחד של הכנסת. אולם בנאומו, הדגיש שוב ושוב את העובדה שהגולן הינו שטח א"י: "לא ימצא בארצנו או מחוצה לה איש רציני, אשר ינסה להכחיש כי במשך דורות רבים הייתה רמת הגולן חלק בלתי נפרד של הארץ. היה אפוא מן הדין, שגבולה הצפוני של ארץ ישראל, שנקראה בלע"ז גם בהצהרת בלפור וגם במנדט הבין לאומי פלסטין, יעבור על רמת הגולן..." במילים אחרות, בגין הציג את העובדה שהגולן לא היה חלק מא"י המנדטורית כתקלה היסטורית, שנבעה משיקולים קולוניאליסטיים זרים. 

אם החלת השיפוט, המשפט והמנהל על מזרח ירושלים פירושם החלת ריבונות, כפי שקובע שטרסמן, הוא הדין בגולן. אם החלת השיפוט, המשפט והמינהל על הגולן אין פירושו החלת הריבונות, כפי שטוען שטרסמן, הוא הדין בירושלים. אך אם כך, לא רק הגולן וירושלים אינם חלק ממדינת ישראל הריבונית, אלא כל השטחים שמחוץ לגבולות החלוקה, ובהם מערב ירושלים, לוד ורמלה, יפו ורוב שטח הגליל. הרי גם שטחים אלה סופחו לישראל באמצעות החלת השיפוט, המשפט והמינהל הישראלי עליהם. הסיפוח הזה נעשה בתוקף פקודת שטח השיפוט והסמכויות שחוקקה מועצת המדינה הזמנית (שקדמה לכנסת הראשונה) פה אחד ב-16.9.48: "1. כל חוק, החל על מדינת ישראל כולה, ייראה כחל על כל השטח הכולל גם את שטח מדינת ישראל וגם כל חלק מארץ ישראל, ששר הביטחון הגדיר אותו במנשר כמוחזק על ידי צבא ההגנה לישראל. 2. כל איש או חבר אנשים המוסמכים בתוקף חוק, כאמור, לכהן או לפעול במדינת ישראל כולה, ייראו כמוסמכים לכהן או לפעול בכל השטח, הכולל גם את שטח מדינת ישראל וגם כל חלק מארץ ישראל, ששר הביטחון הגדיר אותו במנשר כמוחזק על ידי צבא הגנה לישראל". יש לציין שפקודה זו אשררה רטרואקטיבית מנשרים [=צווים] של קציני צה"ל שסיפחו לשיפוט ולמינהל הישראלי שטחים שכבשה ישראל במלחמת השחרור, מחוץ לגבולות החלוקה. אם שולל כבוד השופט את ריבונות ישראל משטח עליו החלה הכנסת את המשפט הישראלי, קל וחומר שישלול את הריבונות משטח עליו החילה הממשלה את המשפט (מזרח ירושלים), קל וחומר בן בנו של קל וחומר, שישלול את הריבונות משטח שסופח במנשר של קצין צה"ל (שטחי מדינת ישראל שמחוץ לגבולות החלוקה).

סוגיה נוספת שמעלה שטרסמן במאמרו, היא שאלת משאל העם. שטרסמן מזכיר שחוק משאל העם היה בתרדמת שנים רבות ועלה שוב לדיון עם חידוש המו"מ עם סוריה בתקופת אולמרט. שטרסמן טוען, שמי שתמכו בחוק באופוזיציה, מונעים אותו בהיותם בשלטון, ומצטט את דבריו של שרון ש"דברים שרואים מכאן לא רואים משם", כלומר, "קל לדבר באופוזיציה אך קשה הרבה יותר לנהוג בהתאם לסיסמאות דמגוגיות כשיושבים לדי שולחן הממשלה".

גם בנושא זה, חוטא שטרסמן לעובדות. דווקא יצחק רבין, בהיותו ראש הממשלה, ובעת שניהל מו"מ על נסיגה מהגולן, החליט, בתיאום עם נשיא ארה"ב ביל קלינטון, שכל הסכם שיהיה כרוך ב"נסיגה משמעות ברמת הגולן", כלשונו, יעמוד למשאל עם. החרו החזיקו אחריו ראשי הממשלה שמעון פרס ואהוד ברק, שאף הם ניהלו מו"מ על נסיגה. אם כן, ההתחייבות למשאל עם באה דווקא מצד ראשי ממשלה, שהיו במקום שבו "רואים מכאן". דווקא הם, שהיו נכונים לסגת מהגולן, היו הגונים דיים להבין, שהכרעה כה מרחיקת לכת, כמו נסיגה משטח ריבוני, מחייבת אישור של הריבון – העם. אם במדינות אירופה הובאו ההחלטות על הצטרפות לאיחוד האירופי ועל אימוץ האירו כמטבע החוקי למשאל עם, כיוון שהיה בהם כרסום בריבונות, לא כל שכן, כך יש לנהוג בנסיגה משטח ריבוני.

עובדה נוספת ממנה מתעלם שטרסמן לחלוטין, היא שהחוק הישראלי מחייב משאל עם כתנאי לנסיגה משטח ריבוני. ב-25 בינואר 1999 קיבלה הכנסת את הצעת החוק של ח"כ לשעבר יהודה הראל מן "הדרך השלישית", שקובעת: "החלטת ממשלה לפיה המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח, טעונה אישור של הכנסת בהחלטה שתקבל ברוב חבריה... החלטת ממשלה, שאושרה על ידי הכנסת... טעונה גם אישור במשאל עם, שיתקבל ברוב הקולות הכשרים של המשתתפים במשאל". יש לציין, שגם חוק זה, העוסק בשטחים ריבוניים, משתמש בניסוח המשפטי "המשפט, השיפוט והמינהל" לציון הריבונות.

הבעיה היא, שתחילתו של הסעיף הנוגע במשאל עם, הותנה בחוק אשר יסדיר את עריכתו של משאל עם. במדינה מתוקנת, מרגע שהתקבל החוק, הכנסת כולה, גם מי שהתנגדו לחוק מלכתחילה, הייתה נרתמת לחוקק את החוק המשלים, המסדיר את משאל העם. למרבה הצער, פוליטיקאים קטנים ממזמזים כבר 11 שנים את השלמת החוק הזה, והכנסת משתמטת מחובתה באופן חסר אחריות.

הכנסת הקודמת, אישרה את חוק משאל עם בקריאה ראשונה ברוב גדול מאוד, שכלל את הליכוד, מפלגת העבודה, רוב חברי "קדימה" (אולמרט וציפי לבני, שהתנגדו לחוק, היו במיעוט בסיעתם, ולכן הוחלט בה על חופש הצבעה) והסיעות הדתיות, ובהתנגדות מרצ, הסיעות הערביות ומיעוט מחברי "קדימה". הכנסת יצאה לפגרה זמן קצר לאחר קבלת החוק. עם התכנסותה למושב החורף, הייתה צפויה לאשר את החוק ברוב גדול בקריאה שניה ושלישית. אלא שבמהלך הפגרה הודיע אולמרט על התפטרותו והבחירות הוקדמו. הכנסת יצאה לפגרת בחירות והחליטה שלא להעלות להצבעה חוקים שיש עליהם מחלוקת. כיוון שאולמרט התנגד לחוק, הוא לא הועלה להחלטה.

הכנסת הנוכחית החליטה להחיל על החוק רציפות, כלומר איפשרה להעלותו היישר להצבעה בקריאה שניה ושלישית. יש לקוות שהכנסת לא תשתמט עוד ותאשר את החוק הזה, החיוני כל כך לדמוקרטיה הישראלית.

                                                                                                                                                                                               * "כיוונים חדשים"